העמקת סמכויות הפיקוח כלפי עמותות וחל"צים – תיקון 25 לחוק החברות ותיקון מס' 14 לחוק העמותות

העמקת סמכויות הפיקוח כלפי עמותות וחל"צים – תיקון 25 לחוק החברות ותיקון מס' 14 לחוק העמותות

מאת עו"ד איתן צחור,  יו"ר ועדת העמותות לשכת עורכי הדין

בקול דממה יחסית התקבל בימים אלה בכנסת תיקון מס' 25 לחוק החברות ותיקון מס' 14 לחוק העמותות המהווה דבר חקיקה רחב, מקיף ומרחיק לכת ביחס לסמכויות הפיקוח והרגולציה מצד רשם העמותות ורשם ההקדשות (ביחס לחברות לתועלת הציבור), אותם נכנה כאחד – "רשם".

ניתן לקבוע שגם בטרם קבלת החקיקה המקיפה החדשה, היתה נתונה זה מכבר סמכות רגולטורית מרחיקת לכת בידי הרשם והפליאה היא מה עוד ניתן היה להוסיף לסמכויות  אלה? מסתבר שאין רגע דל, ומעתה לרשם שלל סמכויות רגולטוריות מכבידות נוספות.

ראוי לציין כי החקיקה החדשה משקפת תיקונים רבים הן לגבי עמותות והן לגבי חברות לתועלת הציבור, באופן שמרבית ההוראות בשני החוקים הפכו כמעט לזהות זו לזו. יתכן ומגמה זו מהווה חלק מתהליך עתידי לאחד את שני סוגי התאגידים לסוג אחד הכולל אפשרויות שונות של תת סוגי תאגידים.

לא למותר לציין שבמסגרת קבלת החוק החדש קוימו דיונים לא מעטים במסגרת ועדת חוק, חוקה ומשפט של של הכנסת. במסגרת זו הוצגה בועדה עמדתם של נציגות המגזר השלישי והלשכות המקצועיות, אף שלא תמיד בהצלחה יתרה. החקיקה שהתקבלה לבסוף, משקפת את תוצאת אותם דיונים ממושכים.

ניתן לקבוע שהחקיקה החדשה כוללת חמישה נושאים:

א.       הרחבת סמכויות ועדת הביקורת והביקורת הפנימית

ב.       הרחבת סמכויות הפיקוח באמצעות מפקחים מטעם הרשם

ג.        הרחבת סמכויות הפיקוח באמצעות בודקים חיצוניים מטעם הרשם

ד.       הרחבת סמכויות החקירה ע"י הרשם

ה.      הוראות כלליות שונות

נדון בקצרה בכל אחד מהתיקונים:

א.הרחבת סמכויות ועדת הביקורת והביקורת הפנימית

ועדת הביקורת בעמותה ובחל"צ מהווה גוף עתיר סמכויות ותפקידים. זאת, כבר משנת 2007 עת  הורחבה סמכותה של הועדה מבדיקה כוללנית ובלתי מעמיקה – לבדיקה פרטנית של נושאים הקבועים בחוק במפורש.

התיקון הנוכחי כולל בחובו שלוש הרחבות בתחום זה: ראשית הרחבת הנושאים שיש לבדקם, שנית, קביעת התנהלות הועדה ושלישית מינוי חובה למבקר פנים וקביעת יחסי הגומלין בין ועדת הביקורת למבקר הפנים.

במסגרת הרחבת הנושאים הנבדקים התיקון החדש מרחיב את תחום בדיקת "תיקון הליקויים" ע"י ועדת הביקורת. מעתה עם איתור ליקויים בתאגיד, על ועדת הביקורת לקבוע אם הליקוי הוא מהותי או שאינו מהותי. במקרה שהליקוי מהותי יש לקיים דיונים מיוחדים במסגרת ועדת הביקורת, שלא בנוכחות נושא המשרה. ניתן עם זאת לאפשר לו להיות נוכח בישיבה לשם הצגת עמדתו בלבד, ואף זאת רק לבקשת הועדה. בעת הדיונים בועדת הביקורת רשאים להיות נוכחים יועץ משפטי ו"מזכיר" אם הועדה מעונינת בכך.

הרחבה נוספת בבדיקות ועדת הביקורת נוגעת לפעילות כלכלית בין העמותה או החל"צ לבין בעלי ענין באופן העלול ליצור ניגודי ענינים. על ועדת הביקורת מוטלת החובה להחליט באם עסקה עם נושא משרה היא מהותית או שאינה מהותית וכן האם מדובר בעסקה חריגה או שאינה חריגה.

נושא חדש ומרכזי בתיקון החדש מתייחס למוסד מבקר הפנים. לגבי עמותות קיימת מעתה חובה למנות מבקר פנים, כאשר מחזור העמותה עולה על 10 מליון ₪ לפחות. הוראה דומה קיימת זה מכבר לגבי חל"צים. מינוי מבקר הפנים ייקבע ע"י הועד המנהל, אולם זאת לאחר קבלת המלצת ועדת הביקורת. מבקר הפנים כפוף למעשה על פי החקיקה החדשה לועדת הביקורת בכל הקשור למישור המקצועי, ולועד המנהל במישור ההיררכי. מבקר הפנים יגיש תכנית עבודה שנתית ואילו פעילותו השוטפת תיבחן כאמור ע"י ועדת הביקורת. יתרה מזו, ועדת הביקורת תבדוק גם את המשאבים והכלים המעשיים העומדים לרשות מבקר הפנים ובסמכותה להציע לכלול הוראות ספציפיות כסיוע למבקר הפנים.

סמכות נוספת לועדת הביקורת נוגעת לרואה החשבון, לגביו רשאית ועדת הביקורת לבקר את היקף עבודתו והתאמת שכרו לפעילות זו.

תפקיד אחר שהוקנה בתיקון החדש לועדת הביקורת נוגע לאופן הטיפול בתלונות של עובדי התאגיד בקשר לליקויים בניהול עניני העמותה או החל"צ וכן להתייחס להגנה שתינתן לעובדים שהתלוננו כאמור. תיקון זה מעניק למעשה זכויות הדומות לאלה המעוגנות בחוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) שמטרתו מניעת עבירות ושחיתויות.

ב. הרחבת סמכויות הפיקוח באמצעות מפקחים

בהתאם לדין החדש  רשם העמותות והחל"צים רשאים להסמיך עובדים ממשרדם לשם פיקוח על מכלול הוראות החוק. החוק קובע שורת תנאים מקדמיים למינויים כאמור ובין היתר, שמפקח לא הורשע בעבירה פלילית, קיבל הכשרה מתאימה ועוד.

הנקודה המרכזית בתחום זה ואשר עליה נסובו ויכוחים רבים במסגרת הדיונים בועדה בכנסת היא זו המקנה למפקח זכות כניסה למקום הימצאותה ופעילותה של העמותה או החל"צ לשם ביצוע הוראות החוק. סמכות זו מרחיקת לכת, לכאורה לפחות, שכן קיים בה סממן כוחני לפיו המפקח יכנס בכל עת שיחפוץ לכל מקום שבו פועלת העמותה או החל"צ, יסתובב במקום, ישאל שאלות והכל תוך פגיעה בפרטיות התאגיד וחבריו. במסגרת סמכות זו רשאי המפקח לדרוש את פרטיו של כל נושא משרה או עובד עמותה או בעל תפקיד אחר בעמותה, להיכנס כאמור לכל מקום, למעט לבתי מגורים [אלא על פי צו של בימ"ש]. החוק מחייב את המפקח לבצע את סיורו בעמותה בליווי המחזיק במקום, אולם סירוב ללוות את המפקח לא ימנע את הכניסה והסיור במקום. בנוסף לכך רשאי המפקח לדרוש מכל עובד או נושא משרה או בעל תפקיד אחר בעמותה למסור לו כל מידע או מסמך שיש בידו לרבות פלט מחשב. המגבלות שנקבעו בחוק להפעלת סמכויות מרחיקות לכת אלה הן, ראשית, שהפעלת סמכות זו תהא רק בעת מליוי תפקידו של המפקח ורק במידה וזו דרושה לכך, שנית, על המפקח לענוד תג מזהה, שלישית, שבידו תעודה חתומה ע"י הרשם.

ג.הרחבת סמכויות הפיקוח באמצעות בודק חיצוני

מעבר למינוי מפקח כאמור לעיל, הוסמך הרשם בתיקון החדש למנות גם אדם שאינו עובד מדינה שיערוך בדיקות שונות. הבודק מכונה בלשון החוק "בודק חיצוני". המדובר באותם בעלי מקצוע ומשרדים הפועלים גם כיום בענין זה בלא שסמכותם מעוגנת בחוק. גם לבודק חיצוני הוענקו סמכויות מרחיקות לכת לדרוש כל מידע מכל עובד ונושא משרה לרבות פלט מחשב. אולם בודק חיצוני אינו רשאי לערוך ביקורות במקום פעילותה של העמותה. סמכות זו יוחדה כאמור רק למפקח. יחד עם זאת, קיימת גם ביחס לבודק חיצוני ההחמרה מיוחדת בהענקת סמכות לבדוק  לא רק נושאי משרה בהווה אלא גם מכל מי שהיה בארבע השנים שקדמו נושא משרה או עובד העמותה כאמור. זאת בכפוף לאישור הרשם.

הבודק החיצוני מכין דו"ח לגבי תוצאות בדיקתו ועליו לקבל את תגובת העמותה או החל"צ בתוך 30 יום או זמן ארוך יותר שאישר הרשם. במסגרת הוראותיו החדשות של החוק, כל אדם שרואה עצמו נפגע מהדו"ח רשאי לפנות בבקשה לרשם לעיין מחדש בממצאים או להחליף את הבודק באדם אחר.

בחוק נקבעו גם כל התנאים הדרושים למינוי בודק חיצוני ובין היתר העדר רישום עבירה פלילית או תאגיד שחבריו כשירים לשמש בתפקיד. כמו כן ההתקשרות עם בודק חייבת לעמוד בחוק חובת מכרזים. תקופת המינוי היא לשלוש שנים עם אפשרויות הארכה עד 8 שנים רצופות וחפיפה בת חצי שנה. באתר האינטרנט של רשם התאגידים תפורסם רשימת הבודקים החיצונייים. הואיל והמדובר בצעד חדשני, מחייב החוק את הרשם לדווח לועדת חוק ומשפט של הכנסת אחת לשנתיים על יישום ההוראות בענין הבודק החיצוני.

ה. הרחבת סמכויות החקירה ע"י הרשם

כיום קיימות בידי הרשם סמכויות חקירה לרבות חקירת עדים על פי סמכויות ועדת חקירה. הסמכות לדרוש מינוי חוקר נתונה גם לרבע מכלל חברי העמותה, לועדת הביקורת או לרשם. בתיקון הנוכחי הוסף גם היועץ המשפטי לממשלה. העילות לחקירה הן אי קיום הוראות החוק או הוראות תקנון העמותה. החוקר יכול אף הוא להיות אדם חיצוני למערכת, ובמקרה זה עליו לעמוד בתנאים הפרלימנרים בדבר העדר הרשעה פלילית, קבלת הכשרה ועוד. תהליך החקירה אף הוא מעוגן מעתה בחוק ונקבע במפורש שתשובות לא יהוו ראיה להליכים פליליים. בניגוד לדין הקודם בו ניתן היה להטיל את הוצאות החקירה על העמותה, על פי הדין החדש דבר זה יעשה רק במקרים קיצוניים.

ו. הוראות כלליות שונות

הדין החדש קובע הוראות נוספות במספר תחומים הנוגעים לקשר בין הרשם לעמותות ובין העמותות בינן לבין עצמן:

  1. הוענקה לרשם סמכות לשנות שם עמותה ששינתה את שמה שלא כדין.
  2. שלילת זכות חברות בעמותה, תימסר לרשם במקרה של ביצוע עבירה שלדעתו אינה מאפשרת חברות בעמותה, בניגוד לכל עבירת קלון בעבר.
  3. הורחבה מערכת המסמכים הפתוחה לעיון הציבור במשרדי רשם העמותות או החל"צים ובין היתר: כל המסמכים שהוגשו באופן פורמלי לרשם, ממצאי פיקוח של הרשם או מפקח או דו"ח סופי של בודק חיצוני או ממצאי חקירה, וכן כל מסמך וכל התכתבות של הרשם בכפוף להגנת פרטיות. צד שלישי העשוי להיפגע רשאי לבקש מניעת הפרסום אולם צד שלישי כאמור לא כולל חברי ועד, וחברי ועדת ביקורת ונושאי משרה אחרים. כמו כן נקבעו הוראות מיוחדות לענין פרסום באינטרנט.
  4. הוענקה לרשם סמכות לסייע לעמותות. כלומר לצד כל ההחמרות והרחבות הפיקוח נקבע כי הרשם יפרסם מידע והנחיות לציבור ואף יערוך הדרכות לעמותות וחל"צים כדי לסייע להן. הוראה זו נכללה בעקבות דרישת לשכת עורכי הדין נוכח כלל הסמכויות המחמירות שהוענקו לרשם.
  5. נקבע כי דו"ח מילולי יוגש באופן מקוון בידי חל"צים ועמותות.

סיכום

הוראות התיקון הנדון לחוק העמותות והחברות, עלולים מתנדבים ותורמים וכל הנושאים בתפקידים שונים במסגרת המגזר השלישי להירתע מלפעול ולהתנדב. כמו כן יש להעיר שהמערכת הקיימת במשרדי הרשם, הפועלת לעתים "ללא מגע יד אדם" מקפחת ויוצרת בירוקרטיה בפני עצמה. ראוי איפה שהחקיקה החדשה תיבחן ותיושם באופן מידתי כך שלא תיפגע רוחם של אלה המעוניינים ליטול חלק במסגרת החברה האזרחית במדינה. תחילתו של התיקון תהא בתום ששה חודשים מיום פרסומו ברשומות.